把公開(kāi)原則貫穿于立法過(guò)程
甘孜日?qǐng)?bào) 2016年03月10日
■朱景文
公開(kāi)是民主政治的重要屬性。它不僅體現(xiàn)在行政公開(kāi)、審判公開(kāi)、檢察公開(kāi)上，同時(shí)體現(xiàn)在立法公開(kāi)上。這與立法的人民性、我國(guó)立法機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的性質(zhì)直接相關(guān)。雖然立法是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的專(zhuān)有活動(dòng)，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人都無(wú)權(quán)立法，但這并不意味著人民群眾是立法的局外人，相反，立法公開(kāi)是立法的基本原則。我國(guó)立法法規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”這表明，公開(kāi)原則應(yīng)在立法的起草、審議、通過(guò)和法律公布的全過(guò)程得到體現(xiàn)。
起草階段廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。法律案的起草單位有責(zé)任和義務(wù)廣開(kāi)言路，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。在當(dāng)今社會(huì)利益日益多元的條件下，對(duì)任何一種意見(jiàn)都可能出現(xiàn)一些人贊同、另一些人反對(duì)的局面。因此，立法調(diào)研要注意全面性，不能只聽(tīng)取一方意見(jiàn)，而忽視其他方面意見(jiàn)；不能只滿(mǎn)足于聽(tīng)取媒體、網(wǎng)絡(luò)上的意見(jiàn)，還要注意聽(tīng)取人們通過(guò)其他渠道表達(dá)出來(lái)的意見(jiàn)。從目前的實(shí)際情況看，立法起草單位委托研究機(jī)構(gòu)形成專(zhuān)家意見(jiàn)稿，已成為許多領(lǐng)域立法起草的慣例。應(yīng)善于把群眾意見(jiàn)、專(zhuān)家觀點(diǎn)和管理部門(mén)的通常做法綜合起來(lái)考慮，最終形成一個(gè)科學(xué)的、符合實(shí)際的法律草案。
審議階段提高開(kāi)放程度。立法草案的審議同樣是立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)有職能，但這并不意味著審議可以不聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)、搞“關(guān)門(mén)立法”。應(yīng)充分利用我國(guó)立法法所規(guī)定的公眾參與立法草案審議的幾種形式，包括論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，讓各方暢所欲言、充分表達(dá)意見(jiàn)。通過(guò)媒體公布立法草案、征求人民群眾的意見(jiàn)，是我國(guó)法律草案審議階段公眾參與的通常形式。在審議物權(quán)法、勞動(dòng)合同法、道路交通安全法、個(gè)人所得稅法草案等與人民群眾利益息息相關(guān)的法律草案過(guò)程中，這種征求意見(jiàn)的方式發(fā)揮了重要作用。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)征求的意見(jiàn)加以說(shuō)明，吸納了哪些意見(jiàn)、沒(méi)有吸納哪些意見(jiàn)、原因是什么，都應(yīng)向社會(huì)講清楚。這是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，也有利于保護(hù)人民群眾參與立法的積極性。在人大常委會(huì)立法的層面，近年來(lái)審議立法草案都注意吸收人大代表參加。雖然他們沒(méi)有表決權(quán)，但這一做法可以發(fā)揮人大代表的作用，擴(kuò)大立法的群眾基礎(chǔ)。今后應(yīng)把人大代表參與人大常委會(huì)審議立法規(guī)范化、程序化，在條件成熟的情況下也可以考慮對(duì)人民群眾公開(kāi)立法機(jī)關(guān)的審議過(guò)程，包括直接旁聽(tīng)和媒體直播等。
通過(guò)階段堅(jiān)持程序透明。法律草案是否能轉(zhuǎn)變?yōu)榉桑P(guān)鍵在于是否能通過(guò)表決程序。對(duì)表決結(jié)果應(yīng)適時(shí)公布贊成、反對(duì)、棄權(quán)的票數(shù)，這是立法透明度的直接表現(xiàn)。當(dāng)然，立法程序不是簡(jiǎn)單的表決程序，在投票之前需要不斷協(xié)商。立法過(guò)程也不是把社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾在立法中公開(kāi)化甚至激化，而是協(xié)調(diào)各種不同利益、尋找最大公約數(shù)的過(guò)程。立法協(xié)商不應(yīng)暗箱操作，同樣應(yīng)貫徹公開(kāi)、透明原則，也應(yīng)程序化。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的立法表決情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，受到人民群眾廣泛關(guān)注和歡迎。應(yīng)把這種做法從全國(guó)人大會(huì)議推廣到全國(guó)人大常委會(huì)的立法過(guò)程中，從全國(guó)人大推廣到地方人大的立法過(guò)程中，使之常態(tài)化、規(guī)范化。同樣，立法草案表決公開(kāi)也有一個(gè)過(guò)程，也需要程序保證。至于哪些適于公開(kāi)、哪些不適于公開(kāi)，應(yīng)由法律規(guī)定。應(yīng)本著公開(kāi)是通例、不公開(kāi)是特例的原則，不適于公開(kāi)的，應(yīng)作出解釋和說(shuō)明。
公布階段力求廣為人知。立法草案一旦通過(guò)，就上升為國(guó)家意志，就要通過(guò)立法程序予以公布。法律反映全國(guó)人民意志，要使法律為人民一體遵行，就必須公開(kāi)。不公開(kāi)的法律不是真正的法律。法律只有為人們所普遍知曉，才能成為人們調(diào)整自己行為和判斷他人行為的準(zhǔn)則，成為約束權(quán)力、保護(hù)權(quán)利的有力武器。
